Taajaman ja vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ero
Syken Alueidenkäytön tietojärjestelmien neuvonnasta (Alu-tuki) kysytään usein taajamarajauksen määritysperusteista ja taajamarajauksen käytöstä kiinteistön liittämisvelvoitteena vesihuoltolaitokseen. Yleisimmin kysyjinä ovat kunnat, mutta toisinaan myös alueen asukkaat. Ongelmia ja ristiriitoja osapuolten välille syntyy useimmiten silloin, kun vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen rajaus ja vesihuoltolaitoksen liittämisvelvoite kytketään kunnassa suoraan taajamarajaukseen.
Asukkaat tiedustelevat toisinaan syytä kiinteistönsä kuulumisesta taajamaan, joskus jopa kyseenalaistaen taajamarajauksen perusteet. Taustalla ovat yleensä vesihuoltoasiat; erityisesti halutaan tukea tai perusteluita kunnan eri toimialojen päätöksille. Kiinteistön liittäminen vesihuoltolaitokseen voi olla asukkaille kallis investointi.
Tässä ei yritetä selittää koko vesihuoltojärjestelmää tulkintavaikeuksineen, vaan keskitytään Alu-tuen kannalta olennaisiin asioihin. Tavoitteena on selventää kuntien roolia vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymisessä. Toisaalta avataan myös taajamakäsitettä ja sitä miksi se on sellaisenaan huono peruste toiminta-alueen laajentamisen tai supistamisen perusteluun. Tarkoituksena on erityisesti tukea Alu-tuen työtä vastattaessa usein toistuvaan kysymykseen taajamien rajaamisesta ja taajamarajauksen suhteesta vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.
Suomen ympäristökeskuksen YKR-taajamarajaus
Suomen ympäristökeskuksen (Syke) tuottama taajamarajaus on Suomen virallinen taajamarajaus, jota myös Tilastokeskus käyttää tilastoinnissaan. Taajamarajaus perustuu 250 x 250 metrin tilastoruutuihin ja Tilastokeskuksen niihin tuottamiin rakennus- ja väestötietoihin. Taajamarajauksen taustalla on pohjoismainen taajamakäsite, jossa rakennusten välinen etäisyys on alle 200 metriä ja näin muodostuvien rakennustihentymien väestömäärä ylittää 200 asukasta. Ruutumenetelmä ei suoraan laske rakennusten etäisyyksiä, vaan laskee ruudun ja sitä ympäröivien ruutujen rakennusten lukumääriä ja niiden ylittäessä tietyt raja-arvot ruudut yhdistetään yhtenäisiksi rakennustihentymiksi.
Rajausmenetelmä on laadittu yhdyskuntarakenteen seurannan tarpeisiin ja siihen tarkoitukseen sopivaan resoluutioon. Taajamarajaus ei mm. huomioi kiinteistöjakoa tai kuntarajoja, vaan taajaman raja muodostuu siihen mihin tilastoruudukko sattuu asettumaan. Tämä on yksi ilmeinen ongelmakohta, mikäli tätä nimenomaista taajamarajausta käytetään lainsäädännössä. Rajaus on sekä ajallisesti että alueellisesti vertailukelpoinen, eli sen tulee perustua kaikkialla samoihin tietoihin ja niiden kynnysarvoihin. Sykessä tehtävä taajamarajaus perustuu siksi kaikkialla samoihin valtakunnallisiin lähdeaineistoihin, ja ne määritetään kaikkialla samalla tavalla. Menetelmä on täysin laskennallinen eikä sisällä harkinnanvaraisuutta.
Koska taajama-alue perustuu 250 x 250 m YKR-ruutuihin, voi rajaus tuntua asiaan perehtymättömästä kummalliselta: taajama on kulmikas. Tämä kulmikkuus ilmaisee myös rajauksen resoluutiota ja sitä että se perustuu ennalta määriteltyyn tilastolliseen ruudukkoon. Taajamarajaa ei tulisikaan tarkastella liian läheltä, vaan tämä ruutukoon aiheuttama mittakaavarajoitus tulisi ottaa huomioon. 250 metrin YKR-ruudut ylipäätään soveltuvat parhaiten laajempien kokonaisuuksien tarkasteluun esimerkiksi kaupunginosatasolla tai seudun erilaisten alueiden analyysissa.
Suomen yhdyskuntarakenteessa asemakaavoitettujen alueiden ympärillä on tyypillisesti väljempää asutusta siten, että taajamakriteerin täyttäviä alueita on laajalti asemakaavoitetun alueen ulkopuolella. Tämän väljähkön asutusrakenteen rajaaminen ei ole yksiselitteistä. Tässä yhteydessä yksittäisen rakennuksen kuuluminen taajamaan tai jääminen sen ulkopuolelle on YKR-taajamarajauksessa suhteellisen sattumanvaraista, koska taajaman ulkoraja määräytyy ruututasolle ja tilastollisen kriteerin perusteella raja asettuu joidenkin rakennusten väliin.
Suomen vesihuollon organisoinnin taustaa
Vesihuolto-organisaatio voidaan jakaa vesihuoltolaitokseen, tukkulaitokseen ja vesihuoltoyhtymään seuraavassa esitetyn jaon perusteella. Vesihuoltolaitosmääritelmän jatkuva muuttuminen ja toiminta-alueen tarpeellisuus laitokselle on aiheuttanut paljon ongelmia niin kunnallisen kuin yksityisen vesihuollon suunnittelulle, kehittämiselle ja rakentamiselle.
Vesihuoltolaki koskee vesihuoltolaitoksia ja tukkulaitoksia, mutta ei sellaisia vesihuolto-organisaatioita, joilla ei ole toiminta-aluetta. Näitä kutsutaan tässä tekstissä vesihuoltoyhtymiksi. Pienimmät vesihuoltolaitokset voivat palvella vain muutamaa asukasta, kun taas suurimmat vesihuoltoyhtymät voivat palvella jopa paria tuhatta asukasta. Tämän vuoksi eri puolella Suomea vesihuoltolaitos käsitetään eri tavoin.
Lainsäädännön muutokset ovat muuttaneet vesihuoltolaitos- ja toiminta-aluekäsitteen merkitystä. 1970- luvulla kunta hyväksyi vesihuoltolaitoksen (yleinen vesi- ja viemärilaitos). Vuoden 2001 vesihuoltolaissa ei enää ollut selkeää määritystä vesihuoltolaitokselle. Vuoden 2014 lainsäädännön muutoksessa vesihuoltolaitos määritettiin toiminta-alueen perusteella. Vasta vuonna 2001 lainsäädäntö velvoitti toiminta-alueella sijaitsevan kiinteistön liittämisen laitokseen, ellei lainsäädännöllisesti ollut tarvetta liittämisvelvollisuudesta vapauttamiseen. Lakimuutoksessa 2014 liittämisvelvoite sidottiin uudella säännöksellä taajamaan siten, että taajamassa oli edelleen liittämispakko, mutta vuodesta 2019 pakkoa toiminta-alueella taajaman ulkopuolella ei enää ollut.
Vesihuoltoverkosto suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se saavuttaa yhteiseen vesihuoltoon liitettävät kiinteistöt mahdollisimman läheltä, kuitenkin riittävän etäällä rakennuksista. Ohjeelliset etäisyydet liittämiskohdille ja verkostolle vaihtelevat 10–100 metriin rakennustiheydestä, verkoston tyypistä, kaivumahdollisuuksista ja verkoston koosta riippuen. Yhteinen verkosto rakennetaan pitkän suunnittelun perusteella yhteistyössä muiden samaan kaivantoon tai samalle alueelle tuotavien verkkopalvelujen kanssa. Verkosto suunnitellaan vesihuollon käyttötarpeen arvioinnin mukaan, ei toiminta-alueen perusteella: tällöin tarve tulee usein asemakaavan kanssa samaan aikaan, kun aluetta rakennetaan tiiviisti, jolloin vesihuollon palvelu toteutuu samalla perusteella.
Vesihuoltolaitos toimittaa palveluja usein myös asemakaavan ulkopuolelle. Toiminta-alueen tarkoitus on saada vesihuoltolaitoksen toiminta kannattamaan kustannustehokkaasti ja vastaavasti tarjota alueella sijaitseville kiinteistöille mahdollisuus saada laadukkaat palvelut edulliseen hintaan. Toiminta-alueen ulottaminen liian laajalle alueelle, jossa palvelujen tarvetta ja käyttöä ei ole, aiheuttaa laitokselle monessa tapauksessa kustannusrasitteita ylläpitää palveluja. Asemakaava-alueen ulkopuolella toimivat vesihuolto-organisaatiot ovat pääsääntöisesti yksityisrahoituksella toimivia, eikä niille tavallisesti ole kunnalla tarvetta hyväksyä toiminta-aluetta.
Toiminta-alueen rajaus
Tiheästi rakennetulla alueella tila ei aina riitä kiinteistökohtaiseen vedenhankintaan eikä jätevesienkäsittelyyn. Asutuksen tiheys voi alkaa haitata kiinteistöjen vedenhankintaa, tai hankaloittaa käsiteltyjen jätevesien purkupaikan löytämistä. Tällaisessa tilanteessa liittämisvelvoite on helppo perustella.
Toiminta-alueen raja tiiviisti rakennetulla alueella perustuu tavallisesti kiinteistörajoihin. Rakennusten välisten etäisyyksien kasvaessa myös kiinteistöjen koot yleensä kasvavat. Tällöin toiminta-alueen rajauksessa otetaan enemmän huomioon vesihuollon käyttäjät kuin kiinteistön sijainti. Toiminta-alue rajataan isoissa kiinteistöissä vain siihen kiinteistön osaan, johon yhteisen vesihuollon tarve ulottuu. Näin toiminta-alueen rajaa ei läheskään aina ole tarvetta ulottaa taajamarajaan. Kiinteistön osalta raja vedetään esimerkiksi kahden olemassa olevan pyykin välille tai vastaavalla tavalla helposti maastosta rajattavalle alueelle.
Toiminta-alueen rajausta muutetaan keskimäärin kerran viidessä vuodessa, ellei rajaustarvetta jostakin syystä ole useammin. Periaatteessa mitä suurempi asumistiheys on ja mitä nopeammin asukasluku alueella kasvaa, sitä useammin on tarve tarkastaa toiminta-alueen raja. Vastaavasti asukasluvun pysyessä samana tai pienentyessä, toiminta-alueen rajan muuttaminen on tarpeen harvemmin kuin kerran viidessä vuodessa. Taajamarajaus voi muuttua vuosittain, jolloin toiminta-aluerajan muuttaminen taajamarajaan perustuen on harvoin tarpeellista. Mikään ei estä vesihuoltolaitosta tarjoamasta palvelujaan myös toiminta-alueen ulkopuolelle tai toisen kunnan puolelle. Tällainen käytäntö onkin hyvin yleistä eri puolella Suomea.
Vesihuoltoverkoston runkolinja voi sijaita tarkasteltavan rakennuksen kanssa samassa YKR-ruudussa, toisinaan vasta viereisessä tai sitä seuraavassa YKR-ruudussa. Tällöin matkaa taajaman laitimmaisesta rakennuksesta runkolinjaan voi tulla jopa 750 metriä. Jos pelkästään ruudun perustella hyväksyttäisiin toiminta-alueen raja, ruudun poistuttua taajamarajauksesta poistuisi myös liittämisvelvoite ruudussa olleilta kiinteistöiltä. Vastaavasti jos ruutu seuraavana vuonna palaisi taajamaan, astuisi liittämisvelvoite uudestaan voimaan. Taajamaruutu ei siten ole riittävä peruste toiminta-aluerajan hyväksymiseen, mutta se on hyvä apu palvelutarpeen arviointiin muiden tietoaineistojen kanssa yhdessä.
Vesihuoltolaitos ja Alu-tuki
Mitä Alu-tuen sitten pitäisi vastata kysyjille, ja pystymmekö jotenkin vaikuttamaan rajausten oikeudenmukaisuuteen ja kiinteistöille kohdistuvien velvoitteiden suuntaamiseen?
Kunnan tulisi päättää tietyn alueen vesihuoltoverkoston rakentamisesta lähinnä yhdyskuntarakenteen ja sen oletetun kehityssuunnan perusteella, useisiin aineistoihin perustuvan harkinnan pohjalta. Kunnissa ei aina mietitä riittävästi alueen luonnetta ja kehityssuuntaa, vaan katsotaan vain alueen tai jopa yksittäisen kiinteistön kuulumista taajamaan. Myös ELY-keskukset saattavat ohjeistaa kuntia arvioimaan kiinteistön liittämisvelvoitetta sen taajamaan sijoittumisen perusteella.
Taajama on ongelmallinen peruste liittämiselle mm. sen takia, että ne määritellään Sykessä joka vuosi uudelleen, siksi rajaus voi vaihdella vuosittain monin paikoin. Toiminta-aluetta rajattaessa ja liittämisvelvoitetta arvioitaessa kyse ei ole vain taajamaan sijoittumisesta vaan laajemmin kyseisen alueen kehityssuunnasta: kasvavilla ja tiivistyvillä alueilla pitäisi kiinteistöt saada liitettyä yhteiseen vesihuoltoverkkoon. Tämän pitäisi olla kunnan suunnitelmallisen harkinnan tulos, ei automaatti taajamaan kuulumisen tai kuulumattomuuden perusteella. Kuntaliitonkin käsityksen mukaan liittämisvelvoitteen kytkeminen taajamakäsitteeseen on jossain määrin haasteellista ja käytännössä tulkinnanvaraista.
Alu-tuen on yleensä hyvin vaikeaa ottaa kantaa yksittäisiin tapauksiin, eikä meillä ole mahdollisuutta lakien tulkintaan tai toiminta-alueiden määrittelyn arviointiin. On syytä kuitenkin tuntea kysymyksiin johtaneiden tapausten taustat, ja meidän on syytä tuoda esiin oma näkemyksemme taajamarajauksen ja vesihuoltoverkoston rajausten laatimisen välisestä suhteesta. Taajamarajaus on vakiintunut aineisto ja tuottaa menetelmän mukaista aikasarjaa, jota ei yksittäisten tapausten takia ole syytä lähteä muuttamaan. Voimme kuitenkin yrittää vaikuttaa tapaan, jolla taajamarajausta käytetään kunnissa vesihuoltolaitosten toiminta-aluetta määriteltäessä: taajamarajaus on yksi hyödyllinen aineisto yhdyskuntarakenteen kehityksen kuvaamisessa, mutta sitä ei tulisi käyttää sellaisenaan määrittelemään vesihuoltolaitosten toiminta-aluetta.
kirjoittajat tutkija Petri Shemeikka, suunnitteluinsinööri Toivo Lapinlampi ja erikoistutkija Ville Helminen työskentelevät Syken Yhdyskuntaratkaisut-yksikössä
Alueidenkäytön tietojärjestelmien neuvonta Suomen ympäristökeskuksessa:
palvelunimi@syke.fi [palvelunimi = alu_tuki]